Gavino Raoul Piras (1967) Laureato in Scienze Politiche ed in Relazioni Internazionali, è l’autore della “Teoria sul Capitale Informativo”. Diversi sono i Master svolti presso l’Istituto Superiore della PPAA ed il Centro Alti Studi della Difesa: N.P.L., tecniche di comunicazione efficace, gestione dei conflitti, peacekeeping-peacemaking-peacebuiding, CIMIC, Diritto Umanitario e Diritto penale militare. Inoltre, ha frequentato corsi presso la Army Intelligence Center of Excellence, la Defence Intelligence and Security Centre nello Bedfordshire e la NATO School di Oberammergau partecipando a specifiche esercitazioni internazionali all’estero della NATO note come “Unified Blade” in Counter Intelligence. L’attività in Italia ed all’estero, avanza con continui studi e ricerche volte a perfezionare l’Analisi tout court di esclusivo carattere Intelligence, in particolare sul modus operandi dello Spionaggio ed il Controspionaggio ed i rispettivi settori come la disinformazione e la contro-informazione, la contro-proliferazione, il controspionaggio satellitare e la contro-ingerenza. L’attualissimo cyber-spionaggio è solamente in fase di analisi su case study. Tutto, al fine di garantire un qualificato Intelligence Report, fornendo analisi di scenario sia strategici che tattici con fini di Intelligence preventiva.
Analisi tecnico/giuridiche teoriche e pratiche.
Dott. Gavino Raoul Piras, Analista Indipendente d’Intelligence.
A causa dell’inizio delle primavere arabe nate in Tunisia (2011) e della successiva guerra in Libia, il numero dei migranti sbarcati sulle coste italiane raggiunse quota 62.692, un livello definito “eccezionale” dal Governo Monti, che arrivò a decretare l’Emergenza Nord Africa (ENA). In questo stato di emergenza, a fianco al sistema ordinario vennero istituiti i Centri di Accoglienza Straordinaria (CAS), ovvero pensioni, comunità e altre strutture alberghiere accreditate presso le varie Prefetture che ospitano i migranti. Tra le cause che determinano l’insufficienza dei posti nei CAS vengono imputati i ritardi nella gestione del processo. Secondo la Legge, i richiedenti dovrebbero essere ospitati nei Centri di Prima Accoglienza per il tempo strettamente necessario ad ottenere il riconoscimento dello status, non oltre i 35 giorni. In realtà a causa delle lungaggini burocratiche e della difficoltà ad inserirli nei centri di seconda accoglienza, i richiedenti possono restare in queste strutture per oltre un anno, togliendo così posto per i nuovi arrivati. L’Emergenza Nord Africa venne chiusa con un decreto del 28 Febbraio 2013 per poi riaprire i battenti nel 2014, anno in cui, a causa della guerra in Siria e della situazione in Libia, il numero di migranti giunti via mare è quasi triplicato (superando i 170.000) rispetto al livello definito eccezionale del 2011.
Nel 2015 il flusso migratorio verso l’Europa ha avuto sconvolgimenti nelle linee di penetrazione:Turchia-Grecia e Turchia-Macedonia con un conseguente e non facilmente immaginabile reazioni di diverse nazioni come l’Ungheria, Serbia, Croazia, Slovenia in cui si è giunti oltre alla mobilitazione generale delle proprie Forze Armate e di Polizia, alla costruzione di veri Muri e sistemi di protezione “da fronte di guerra” per tutelare al meglio la notevole quantità del flusso dei migranti provenienti, dall’Afghanistan, dal Pakistan, dall’Iraq, dalla Siria, dal Caucaso, dal Libano …
Oggi più che mai, le problematiche legate ai rifugiati rivestono un grande interesse politico-sociale ed economico: si assiste, ad un altissimo numero di persone che cercano rifugio lontano dai loro Paesi d’origine. In molte zone del Mondo non vengono garantiti i più elementari diritti umani come la libertà personale, l’integrità fisica, il diritto di professare la propria religione, la libertà di opinione e di parola. Molte sono ancora le persone che vengono giustiziate o torturate a causa della loro appartenenza ad un gruppo sociale o ad un’etnia. Inoltre in molti Paesi del mondo così detto “civile” l’apparato statale non riesce a garantire ai propri cittadini una protezione adeguata e anzi spesso è lo Stato stesso a perpetrare la persecuzione.
La presente Analisi partecipata a questa intelligence community si pone l’obiettivo di analizzare come venga tutelato il rifugiato dal punto di vista giuridico dal diritto internazionale, e dal punto di vista pratico con appositi programmi di aiuto al ritorno ed al reinserimento tramite lo studio dell’efficiente caso dei rifugiati Kosovari in Svizzera.
Chiarimenti.
Prima di delineare le linee fondamentali del diritto d’asilo bisogna fare delle precisazioni ed in particolare, distinguere tra il diritto d’asilo ed immigrazione e tra asilo territoriale, diplomatico ed ecclesiastico.
Per diritto d’asilo (asylum law), s’intende un insieme di norme riguardanti le persone che si sono allontanate dal loro Paese d’origine perché esposte ad una persecuzione politica o a delle gravi violazioni dei diritti fondamentali. Queste persone vengono definite “richiedenti asilo”, se hanno depositato domanda di asilo ma non hanno ancora ricevuto protezione oppure “asilanti” o “rifugiati” quando ottengono asilo presso uno Stato e vengono da questo protetti.
Si parla invece di immigrazione riferendosi a coloro che si spostano in un altro Paese, entrandovi legalmente o illegalmente, per motivi soprattutto economici.
La politica in materia di stranieri e immigrati dispone di strumenti di controllo (fissa numeri massimi e contingenti) ed attribuisce alle autorità un largo potere discrezionale per quanto riguarda le decisioni sui permessi di soggiorno.
Al contrario, la politica in materia d’asilo persegue degli scopi umanitari e rispetta gli obblighi di diritto internazionale pubblico che fissano i limiti alla sovranità degli Stati.
La terminologia internazionale distingue l’asilo territoriale (o esterno) dall’asilo diplomatico (o interno) e da quello ecclesiastico.
L’asilo territoriale è l’accoglienza di una persona perseguitata o minacciata all’interno delle frontiere di uno stato sul territorio di un altro stato. Questo è l’asilo in senso abituale, quando un Paese accoglie sul proprio territorio degli stranieri che fuggono dal loro Paese.
L’asilo diplomatico è accoglienza di persona perseguitata o minacciata sul territorio dello stato stesso presso i locali diplomatici – che godono della inviolabilità – dello Stato che offre tale protezione. Per motivi umanitari, la prassi internazionale garantisce il diritto di rifugio temporaneo all’interno di una Missione Diplomatica a persone la cui vita è minacciata o che sono perseguitate per motivi di razza, religione, sesso, credo politico o che potrebbero essere vittime di gravi violazioni dei loro diritti, come ad esempio il diritto ad un equo processo.
L’asilo ecclesiastico riguarda infine l’accoglienza di una persona minacciata o perseguitata presso i luoghi di culto. Esso si basa su di una tradizione storica antica ed era molto diffuso in passato. Oggi è una questione molto controversa che riguarda soprattutto il rapporto del singolo Paese con la Chiesa.
Il diritto d’asilo è intimamente legato ai diritti dell’uomo: è una protezione contro la persecuzione, la minaccia, la pressione psicologica. Si tratta di gravi violazioni di uno dei diritti fondamentali della persona, ossia il diritto all’integrità della persona: concedere l’asilo, in questi casi, rappresenta quindi per la comunità internazionale una dimostrazione importante di civiltà.
È interessante, a questo proposito, notare come il diritto d’asilo nasca parallelamente alla tutela dei diritti umani, sulle macerie della Seconda Guerra Mondiale.
La Convenzione di Ginevra (1951).
All’indomani della Seconda Guerra Mondiale, oltre al problema della ricostruzione, se ne presentò uno di non minore importanza: quello di masse di uomini, donne e bambini costretti a lasciare i loro Paesi d’origine a causa della guerra.
Sul piano internazionale si pose quindi il problema di regolare lo status giuridico di queste persone.
In passato, certamente, alcuni passi erano stati fatti nel riconoscere il diritto di ogni essere umano a
vivere libero da tirannia ed oppressione, nel rispetto dei diritti fondamentali.
Per questo, qualora un individuo vivesse in un Paese dove queste libertà non fossero garantite, lo stesso aveva il diritto di chiedere asilo in un altro Paese. Così infatti si legge all’art. 14 della Dichiarazione Universale dei diritti dell’uomo:
- “Ogni persona ha il diritto di cercare e di godere in altri paesi asilo dalla persecuzione”.
Questo diritto si collega a quanto viene successivamente ribadito all’art. 28:
- “Ogni persona ha diritto ad un ordine sociale e internazionale nel quale i diritti e le libertà sanciti da questa Dichiarazione possano essere pienamente adempiuti”.
In detta Dichiarazione, veniva espresso chiaramente il diritto all’asilo, ma la situazione era in un certo senso anomala. Da un lato vi erano ristrette categorie di rifugiati (prima della guerra) che erano protette da strumenti internazionali. Dall’altro, vi era un vasto gruppo di rifugiati creati durante e dopo la guerra, che non erano protetti da nessuno strumento internazionale.
Si sentiva quindi l’esigenza di uno strumento totalmente nuovo che desse vita ad un concetto più generalizzato di rifugiato, di modo che la certezza del diritto potesse salvaguardare il rifugiato in tutte quelle situazioni di guerra che avrebbero potuto presentarsi in futuro.
Così, conseguentemente a una decisione dell’Assemblea Generale,venne organizzata nel 1951 a Ginevra una Conferenza di Plenipotenziari, per stilare una Convenzione che regolasse lo status giuridico del rifugiato. Le loro deliberazioni confluirono nella Convenzione delle Nazioni Unite sullo Status dei Rifugiati e Apolidi.
Essa sancisce i parametri di riferimento per il trattamento dei rifugiati e viene applicata senza discriminazione di razza, religione o Paese d’origine. Contiene inoltre molte salvaguardie contro l’espulsione dei rifugiati.
Essa consta di un preambolo, di 46 articoli divisi in sette capitoli, di uno schema contenente 16 paragrafi, di un atto finale ed un annesso concernente i documenti di viaggio dei rifugiati.
Come si legge nell’atto finale, ai punti A, B, C, D, E, la Conferenza ha adottato all’unanimità raccomandazioni riguardanti:
- la facilitazione degli spostamenti dei rifugiati tramite l’istituzione di speciali documenti di viaggio;
- il principio dell’unità della famiglia, che viene riconosciuto come un diritto fondamentale del rifugiato. Le autorità devono quindi assicurare che detta unità venga mantenuta ed assicurare adeguata protezione ai minori, specialmente ai bambini non accompagnati;
- i servizi sociali, affinché i rifugiati abbiano una dovuta assistenza nella sfera morale, legale e materiale;
- la cooperazione internazionale nel campo dell’asilo, in modo che i rifugiati godano di una speciale protezione dovuta alla loro posizione;
- l’estensione del trattamento previsto dalla Convenzione, per cui si auspica che tutte le nazioni siano guidate dalla stessa nel trattamento dei rifugiati riconosciuti dalla Convenzione e che applichino a quelli non riconosciuti un trattamento umanitario.
La Convenzione ha grande importanza dal punto di vista della Dottrina Giuridica in quanto contiene la definizione della categoria di rifugiato nel diritto internazionale.
La definizione del termine “rifugiato” viene trattata in termini generali. Come si legge nella Convenzione, all’art. 1, il termine di “rifugiato” é applicabile:
- “(…) a chiunque, per causa di eventi anteriori al 1° gennaio 1951, e nel giustificato timore di essere perseguitato per la sua razza, la sua religione, la sua cittadinanza, la sua appartenenza ad un determinato gruppo sociale o le sue opinioni politiche, si trova fuori dello Stato di cui possiede la cittadinanza e non può o, per tale timore, non vuole domandare la protezione di detto Stato; oppure a chiunque, essendo apolide e trovandosi fuori del suo Stato di domicilio in seguito a tali avvenimenti non può o, per il timore sopra indicato, non vuole ritornarvi. Questa disposizione generale è ampliata da disposizioni riguardanti la cessazione e l’esclusione dallo stato di rifugiato.”
Gunnel Stenberg sottolinea come vi siano quindi cinque condizioni che devono essere soddisfatte affinché ad una persona venga riconosciuto lo status di rifugiato conformemente alla Convenzione del 1951:
- La persona deve essere un rifugiato a causa di eventi accaduti prima del 1° gennaio 1951;
- Deve avere un “giustificato timore” d’essere perseguitata;
- La persecuzione in questione deve essere basata sulla sua razza, religione, nazionalità, sulla sua appartenenza ad un particolare gruppo sociale o sulla sua opinione politica;
- La stessa deve essere al di fuori del Paese di cui ha la nazionalità;
- La stessa deve non potere, o per tale timore di persecuzione, non volere avvalersi della protezione del suo Paese di nazionalità. In alternativa, se è un apolide, deve non potere o non volere ritornare alla sua Nazione di precedente domicilio abituale.
- Analizzando la prima condizione, egli inoltre nota come l’articolo 1 A (2) della Convenzione contenga due limitazioni all’applicabilità del concetto di rifugiato: una temporale e una geografica.
La limitazione temporale, si riferisce alla dicitura “eventi accaduti prima del primo gennaio 1951”. Essa comportava spesso problemi nella prassi, in quanto lo status di rifugiato non poteva essere applicato a coloro che erano diventati rifugiati a causa di eventi posteriori a tale data. Questo problema venne risolto dal protocollo di New York (1967) relativo allo statuto dei rifugiati che prevede il riconoscimento dello statuto di rifugiato anche a coloro che si sono allontanati dal loro Paese a causa di fatti avuti luogo anche dopo il 1° gennaio 1951.
Per quanto riguarda la limitazione geografica, il problema consiste nel considerare soltanto gli eventi accaduti in Europa o anche altrove. Secondo l’articolo 1 B (1) (a), è il singolo Stato al momento dell’adesione a decidere quale interpretazione vuole dare. Esso infatti può dichiarare che limita l’applicabilità della Convenzione a quelle persone che hanno cercato rifugio a causa di eventi avvenuti in Europa, oppure può dare anche un’altra interpretazione, ossia intendere gli eventi come “avvenuti in Europa o altrove”.
Poiché nella prassi questi articoli venivano interpretati in maniera diversa dai vari Stati, il 31 dicembre 1988, 95 Stati convennero nell’applicare la Convenzione del 1951 ed il protocollo del 1967 senza né limitazione temporale né geografica.
- La seconda condizione (“un giustificato timore” di essere perseguitati) contiene due criteri: uno soggettivo, il “timore”, ed uno oggettivo, il timore deve essere “giustificato”. Qui entrano in gioco due fattori importanti: la competenza delle autorità nell’accertare la sincerità del richiedente l’asilo e la loro conoscenza della situazione del Paese di provenienza del richiedente. Infatti se in quel Paese sono state accertate persecuzioni, il racconto del richiedente risulta più probabile.
Ad ogni modo, data la complessità delle storie narrate dai richiedenti l’asilo, le autorità tendono ad analizzare ogni storia individualmente e a verificarne di volta in volta i dati.
- La terza condizione va analizzata secondo due aspetti: la persecuzione e le basi su cui si essa si fonda.
La persecuzione può essere o statale o non statale ( attuata da un organismo o persona privata). In ogni caso, affinché il richiedente trovi asilo presso un altro Stato è necessario che il suo Stato d’origine non voglia o non possa intervenire a protezione del suo cittadino.
Per quanto riguarda l’interpretazione del termine persecuzione, la letteratura si basa su diversi articoli della Convenzione, in particolare sugli artt. 1, 31 e 33.
Si legge all’articolo 1 A (2) che il rifugiato è una persona che si trova al di fuori del proprio Paese d’origine ‘a causa di un giustificato timore di essere perseguitata per motivi di razza, religione, nazionalità, appartenenza ad un particolare gruppo sociale o per opinione politica’.
All’articolo 31 (1) si legge :
- “(…) rifugiati, che arrivando direttamente da un territorio dove la loro vita o la libertà era minacciata ai sensi dell’articolo 1 (…)”.
Questo viene ribadito all’articolo 33 (1), dove si stabilisce il concetto del non refoulment, e si stabilisce che:
- “(…) nessuno Stato contraente può espellere o fare ritornare un rifugiato in nessun modo alle frontiere dei territori dove la sua vita o la sua libertà siano minacciate a causa della sua razza, religione, nazionalità, appartenenza ad un particolare gruppo sociale o per le sue opinioni politiche”.
Da queste disposizioni si può inferire che almeno minacce alla vita o alla libertà dello straniero per le cause sancite dalle stesse disposizioni, devono essere considerate come persecuzione secondo il significato dell’articolo 1 A (2). Esiste chiaramente un legame tra la violazione dei diritti umani e l’esistenza di persecuzione, ma non tutte le violazioni dei diritti umani possono essere sufficienti ad ottenere lo status di rifugiato.
La persecuzione riguarda infatti tre diverse categorie di diritti umani:
- I diritti concernenti la vita di una persona e la sua integrità (Titolo I, artt. 2 e 3 CEDU);
- Il diritto alla libertà (Titolo I, art. 5 CEDU);
- I diritti civili e politici (Titolo I, artt. 6, 8, 9,10, 11 e 12 CEDU).
Benché si tratti di principi molto importanti, è altrettanto importante il grado d’intensità con cui vengono violati e, ad ogni modo, l’analisi della situazione particolare è sempre condizione imprescindibile.
Inoltre, affinché via sia persecuzione ai sensi dell’articolo 1 (A) (2) , essa deve basarsi su uno dei motivi enumerati in detto articolo, ossia razza, religione, nazionalità, opinione politica o appartenenza ad un particolare gruppo sociale.
- Un’altra condizione che deve essere soddisfatta ai fini dell’ottenimento dello status di rifugiato, è che questi deve trovarsi al di fuori del suo Paese di nazionalità a causa del suo timore di venire perseguitato.
Qui entra in gioco il concetto di nazionalità. Di solito questo termine si riferisce alla cittadinanza della persona in questione. Se la persona possiede più di una nazionalità l’articolo 1 A (2) (2) della Convenzione di Ginevra stabilisce che il termine “paese di nazionalità” si debba riferire a ciascuna delle nazioni di cui ha la cittadinanza.
- Lo status di rifugiato viene concesso qualora la persona abbia interrotto i suoi legami con lo Stato nel quale egli ha subito la persecuzione, e per questo motivo è privo della sua la protezione. Tali disposizioni sono arricchite da quelle dell’Artico 1 C, secondo il quale una persona che riacquista volontariamente la protezione del suo Paese di nazionalità o che acquista una nuova nazionalità, cessa di essere un rifugiato.
I principi di non espulsione (Non-Expulsion) e non ritorno (Non–Refoulment) attraverso lo studio degli articoli 32 e 33 della Convenzione del 1951.
Stemberg sostiene che l’asilo – nel senso del diritto di uno Stato di concedere asilo – ha cinque attributi, due positivi e tre negativi. Quelli positivi sono:
- il diritto di ammettere una persona nel suo territorio (diritto d’entrata);
- il diritto di lasciare che una persona resti lì (diritto di soggiorno);
Gli attributi negativi sono invece:
- il diritto a non espellere una persona (non-expulsion);
- il diritto a non estradarlo (non-estradizione);
- il diritto a non perseguitarlo, o a punirlo, o a restringere in altro modo la sua libertà.
A questi egli aggiunge anche l’attributo negativo del non-refoulment, ossia del non ritorno. È importante concentrare l’attenzione sui principi di non espulsione e non ritorno, in quanto a tale riguardo la Convenzione di Ginevra rappresenta un punto di riferimento fondamentale.
Per quanto riguarda la non espulsione, l’unica regolamentazione esistente nel diritto internazionale è quella dell’Articolo 32 di detta Convenzione.
Se s’intende espulsione nell’accezione che il termine ha nel diritto internazionale, allora per non espulsione s’intenderà una serie di restrizioni alla libertà dello Stato di allontanare lo straniero dal proprio territorio. Queste restrizioni si applicano in determinate circostanze, per esempio qualora l’espulsione di un rifugiato potrebbe causarne il ritorno al Paese nel quale questi ha subito persecuzione.
L’Articolo 32 afferma che un rifugiato che si trova legalmente nel Paese d’accoglienza non deve essere espulso se non per motivi concernenti la sicurezza nazionale e l’ordine pubblico.
L’applicazione di detto articolo comporta dei problemi sia ratione personae che ratione materiae.
Ratione personae: il problema è se l’Articolo 32 protegga soltanto stranieri che siano già stati riconosciuti come rifugiati, oppure se anche stranieri che non sono ancora stati riconosciuti siano protetti da espulsione fino a quando non sia stato definito il loro status.
Stemberg suggerisce l’Articolo 32 viene applicato correttamente solo se si garantisce anche la protezione intermedia di quelle persone il cui status deve ancora essere definito. Ma c’è dell’altro. Se per motivi di sicurezza nazionale o di ordine pubblico, lo straniero viene espulso, lo Stato che lo espelle deve assicurarsi che nello Stato che lo accoglie questi riceva un trattamento umanitario.
Ratione materiae: come abbiamo visto, i rifugiati che risiedono legalmente in un Paese possono essere espulsi solo per ragioni di sicurezza nazionale ed ordine pubblico (art.32).
Attraverso l’analisi comparata di questo aspetto del diritto d’asilo nella legislazione danese, finlandese, norvegese, svedese, austriaca, belga, britannica e svizzera, si nota come tutti i legislatori siano concordi nel garantire asilo a chi dimostri di avere dei motivi validi per richiederlo e la fondatezza delle proprie dichiarazioni. In questo caso è concesso restare nello stato che ne ha ordinato l’espulsione fino a quando il caso non venga deciso. Questo soggiorno è generalmente concesso sia che il precedente soggiorno sia stato legale sia che non lo sia stato.
Un altro principio fondamentale, sancito dalla Convenzione di Ginevra all’Articolo 33 è il principio del non-refoulment, ossia il divieto di respingimento. Esso comporta ratione materiae tre importanti questioni:
- Quali sono le misure contenute nella proibizione del rientro forzato;
- Il grado di persecuzione coinvolto;
- Come devono essere interpretate le eccezioni.
Per quanto riguarda le misure, è pratica generale degli Stati aderenti alla Convenzione che un rifugiato non debba essere espulso alla frontiera.
La questione del grado di persecuzione rimane invece ancora problematica. L’Articolo 33 afferma che nessun rifugiato debba essere mandato con la forza indietro ad un Paese dove la sua vita o libertà potrebbe essere messa a rischio, mentre l’articolo 1 A(2) della Convenzione non contiene un tale limite al concetto di persecuzione.
Invece, riguardo alle eccezioni alle proibizioni al ritorno forzato, gli Stati hanno ampio potere decisionale riguardo a ciò che costituisce una minaccia per la sicurezza del Paese e all’ordine pubblico.
Riassumendo, si può ragionevolmente ritenere che la Convenzione di Ginevra ponga le basi in materia di rifugiati e rappresenti il primo vero punto di riferimento per la prassi degli Stati. Essa però aveva un grosso limite: era applicabile soltanto a coloro che erano diventati rifugiati a causa di eventi accaduti prima del 1° gennaio 1951.
Con l’emergere di un nuovo equilibrio internazionale sempre più precario e con la comparsa di altre masse di rifugiati, la comunità internazionale fu d’accordo nel ritenere tale Convenzione come strumento insufficiente a far fronte alla massa di rifugiati creatisi dopo il 1° gennaio 1951 e cercò di porvi rimedio.
É da questa esigenza che venne preparato un “protocollo relativo allo statuto del rifugiato”
Noto come Protocollo di New York, esso applica le disposizioni della Convenzione di Ginevra a tutti i rifugiati secondo la definizione della stessa, ma senza i limiti temporali previsti da quest’ultima: si riconoscono infatti come rifugiati anche coloro che abbandonarono le loro case a causa di eventi posteriori al 1° gennaio 1951.
Benché legato alla Convenzione, il Protocollo è uno strumento indipendente, per cui potevano accedervi anche Stati che non avevano ratificato la Convenzione. Il protocollo dà all’ACNUR il compito di promuovere strumenti internazionali per la protezione dei rifugiati e di garantirne l’applicazione. Inoltre, ratificando la Convenzione e il Protocollo, gli Stati si impegnano a cooperare con l’ACNUR nell’esercizio delle sue funzioni.
Dalla Convenzione di Schengen alle risoluzioni di Londra.
Benché fin dall’inizio molti Stati abbiano condiviso l’impegno di rispettare gli obblighi derivanti dalla Convenzione di Ginevra del 1951, modificata dal successivo protocollo di New York del 1967, solo con la firma dell’Atto Unico Europeo e l’impegno in esso previsto dall’articolo 8 A di creare uno spazio unico senza frontiere, tutti gli Stati membri hanno cominciato ad occuparsi della cooperazione nel settore della politica d’asilo in forme adeguate alle loro esigenze specifiche e cioè, in quanto Stati membri della Comunità Europea.
Nel 1985, per facilitare la libera circolazione di merci e di persone all’interno dell’Europa, cinque nazioni (Belgio, Olanda, Lussemburgo, Francia e Germania) firmarono un accordo a Schengen, Lussemburgo, detto poi Accordo di Schengen, nel quale gli Stati contraenti si impegnavano ad “armonizzare le proprie politiche sui visti e sulle condizioni d’ingresso nei rispettivi territori”.
Volto all’eliminazione graduale del controllo alle frontiere comuni, esso venne seguito da una “Convenzione di applicazione dell’accordo di Schengen”, firmata a Parigi il 27 novembre 1990. Quest’ultima costituisce un corpo di regole suddiviso in sette titoli, dei quali uno soltanto, il secondo, è espressamente dedicato alla soppressione dei controlli alle frontiere esterne ed alla circolazione delle persone. Particolare rilievo viene dato in questo titolo alla politica dei visti, alle condizioni di circolazione degli stranieri, ed al diritto d’asilo.
Con tale accordo nasce anche il “Sistema di informazione Schengen”, nel quale le parti contraenti istituiscono un sistema comune d’informazione, dotato di un archivio dati che consente, attraverso una procedura di interrogazione automatizzata, di disporre di segnalazioni di persone e di oggetti, in occasione di controlli alle frontiere nonché di verifiche e di altri controlli di polizia e doganali effettuati all’interno dei Paesi membri conformemente ai diritti nazionali.
Ma il vero passo verso l’armonizzazione delle politiche relative all’asilo tra i Paesi della Comunità Europea si ebbe con la “Convenzione relativa alla determinazione dello Stato responsabile dell’esame della domanda di asilo presentata presso uno Stato membro della Comunità Europea” firmata a Dublino il 15 giugno del 1990. Come si legge nel Preambolo, gli scopi principali della Convenzione, definita poi Convenzione di Dublino, erano essenzialmente quattro:
- determinare lo Stato responsabile per l’esame di una domanda d’asilo presentata in uno degli Stati membri;
- determinare l’insieme di obblighi da imporre allo Stato competente o che abbia deciso di esaminare la richiesta d’asilo;
- armonizzare le politiche in materia d’asilo;
- attuare una stretta cooperazione tra gli Stati membri con mezzi diversi ed attuare tra questi lo scambio d’informazioni.
Si cercava così di assicurare che i richiedenti l’asilo non presentassero diverse domande d’asilo in diversi Stati della Comunità Europea avvantaggiandosi della lenta burocrazia, ma nello stesso tempo si cercava di garantire che ogni domanda presentata all’interno della stessa, fosse esaminata da uno degli Stati membri.
Prima della Convenzione di Dublino, nella scelta dello Stato responsabile per l’esame della domanda d’asilo venivano applicati alternativamente due criteri: uno soggettivo ed uno oggettivo.
Quello soggettivo riguardava la volontà del richiedente, per cui lo Stato prescelto dallo straniero era poi responsabile dell’esame della domanda.
Il criterio oggettivo trasferiva invece la responsabilità al Paese di primo ingresso o che aveva svolto un ruolo determinante nell’ingresso dello straniero all’interno del territorio della Comunità Europea. Questo fu il criterio prescelto dalla Convenzione.
Il criterio oggettivo prende in considerazione inoltre altri elementi, quali la composizione familiare, il Paese che aveva emesso visto o il permesso di soggiorno, l’attraversamento illegale delle frontiere e le responsabilità per il controllo della frontiera.
Qualora nessuno di tali criteri fosse applicabile, la responsabilità dell’esame della domanda ricade sullo Stato nel quale la domanda stessa é stata presentata.
La Convenzione, fornendo la garanzia che la domanda d’asilo sia presa in esame da almeno uno Stato membro, ha come effetto quello di diminuire il numero dei cosiddetti “rifugiati in orbita”, e cioè di quei richiedenti asilo politico che, non trovando un Paese disposto ad esaminare la propria domanda, versano in situazioni di incertezza e precarietà.
Bisogna notare come il principio della responsabilità di un solo Stato membro e l’obbligo di esaminare una domanda d’asilo, lasciano invariata l’autonomia degli ordinamenti nazionali in materia di accoglimento dell’istanza d’asilo e della facoltà di accordare lo status di rifugiato. Questo si evince dall’Articolo 3 punto 3 della Convenzione di Dublino, che dispone : “La domanda è presa in esame da un detto Stato in conformità della sua legislazione nazionale e dei suoi obblighi internazionali”.
L’applicazione della Convenzione ha però comportato qualche difficoltà. Gli Stati membri concordano generalmente sul fatto che “il sistema Dublino” non abbia funzionato come ci si aspettava: le procedure erano piuttosto lunghe, i criteri non chiari e difficili da applicare ed i risultati non erano significativi. Anzi, si riscontrarono alcuni risvolti negativi. Per esempio nell’attesa che la domanda fosse assegnata ad uno Stato, il periodo d’incertezza per il rifugiato diventava più lungo. Per di più i rifugiati talora distruggevano i documenti d’identità e di viaggio, rendendo la procedura molto difficile. Inoltre, la scelta di un Paese terzo non sempre incontrava i desideri dei richiedenti. Tutto ciò dipendeva anche dalla mancanza di quella auspicata armonizzazione del diritto sostanziale e della prassi nell’Unione Europea.
Il Trattato di Maastricht e le risoluzioni di Londra.
Gli sforzi per l’armonizzazione delle politiche relative all’asilo e all’immigrazione dei vari Paesi d’Europa coincisero con le iniziative per la realizzazione di una più stretta collaborazione sul piano economico e politico, attraverso la creazione di un mercato europeo. Il primo novembre 1993 la Comunità Europea divenne Unione Europea, con l’entrata in vigore del Trattato di Maastricht, datato febbraio 1992. Le misure per l’armonizzazione delle politiche d’asilo e dell’immigrazione rientravano nel Terzo Pilastro e pertanto necessitavano di accordi intergovernativi basati sul comune consenso; soltanto la politica relativa ai visti d’ingresso rientrava nel Primo Pilastro. Questo rendeva ogni decisione in materia d’asilo lenta e difficoltosa. A differenza della convenzione di Schengen e di Dublino, gli accordi intergovernativi non sono giuridicamente vincolanti e la Corte Europea non può intervenire in caso di violazioni.
Per colmare tale lacuna, nel novembre-dicembre 1992 i Ministri della giustizia e dell’interno dei Paesi che aderirono al Trattato di Maastricht, approvarono a Londra 3 Risoluzioni e Conclusioni per una politica comune riguardo all’asilo. Pur non essendo giuridicamente vincolanti, gli Stati le recepirono nel loro diritto interno.
Gli scopi che gli Stati dell’Unione si prefissero erano:
- Tutelarsi da un numero di domande di asilo ritenuto eccessivo e dal fenomeno dei cosiddetti “falsi rifugiati”;
- Agevolare il trattamento delle procedure d’asilo;
- Ridurre i tempi d’attesa per i rifugiati che necessitano veramente di una protezione.
Per quanto riguarda la prima risoluzione, essa definisce il concetto di “Paese terzo ospitante” (o “Paese terzo sicuro”): è possibile negare ad un richiedente asilo accesso alla procedura di determinazione dello status di rifugiato in un determinato Stato, sulla base del fatto che lui o lei abbia già trovato protezione, o avrebbe ragionevolmente potuto trovare protezione in un altro Stato.
La Politica dello “Stato terzo sicuro” ha numerosi effetti. Innanzi tutto, nell’ambito di un sistema comune risulta più facile smascherare chi inoltra una domanda d’asilo al solo scopo di aggirare le leggi sull’immigrazione.
Inoltre ha lo scopo di impedire il fenomeno del cosiddetto “asylum-shopping”, ossia la scelta da parte dei richiedenti l’asilo di un Paese piuttosto che di un altro come Paese di accoglienza .
Tale Politica rientra anche nell’applicazione del principio di “burden sarin”, ovvero di una distribuzione armonizzata ed equilibrata dei rifugiati tra i Paesi europei.
Tra le risoluzioni merita speciale attenzione la Risoluzione sull’approccio armonizzato alle questioni concernenti i Paesi terzi ospitanti. Adottata nel 1992, essa determina i Paesi terzi sicuri fuori l’Unione Europea e sancisce tre requisiti fondamentali alla determinare un Paese terzo ospitante e cioè:
- Nei Paesi terzi la vita o la libertà del richiedente asilo non deve essere minacciata ai sensi dell’Articolo 33 della Convenzione del 1951;
- Il richiedente l’asilo non deve essere esposto a tortura o a trattamento inumano o degradante nel Paese terzo;
- Devono verificarsi le seguenti condizioni:
- il richiedente asilo deve avere già goduto di protezione nel Paese terzo;
- il richiedente ha già avuto l’opportunità, al confine o all’interno del territorio dello Stato terzo, di contattare le autorità del Paese per cercare la loro protezione;
- vi sia una chiara evidenza della sua ammissibilità nel Paese terzo. Qui il rifugiato deve potere godere del principio del non-refoulment.
La Politica del “Paese terzo ospitante” è una questione molto complessa e risente delle mancanze della politica sull’asilo in generale: mancanza di armonizzazione di concetti e procedure tra gli Stati; una pratica inconsistente ed arbitraria tra gli Stati; mancanza di un reale “burden-sharing” tra gli Stati dell’Europa occidentale ed orientale; erosione graduale dei diritti dei richiedenti asilo, inclusi rifiuto di benefici sociali.
Dalla Risoluzione sulle garanzie minime al summit di Tampere.
Nonostante gli sforzi, negli anni Novanta l’armonizzazione delle politiche sull’asilo risultava ancora molto difficile a causa di certi punti del diritto d’asilo che erano ancora incerti e che necessitavano di una maggiore definizione.
A questo proposito, nel 1995 il Consiglio dei Ministri dell’Unione Europea approva una Risoluzione sulle garanzie minime delle procedure d’asilo che stabilisce i diritti e i doveri dei Paesi dell’Unione in materia d’asilo. Essa offre ai richiedenti l’asilo diverse garanzie. Innanzi tutto, essa stabilisce il divieto di espulsione per tutto il tempo necessario all’esame della domanda e all’eventuale ricorso nonché l’obbligo di informare i richiedenti asilo sulla procedura, sui loro diritti e sui loro doveri in una lingua a loro comprensibile. Sottolinea poi come la domanda debba essere esaminata da un’autorità competente in materia d’asilo e offre inoltre garanzie supplementari per i minori non accompagnati e per le donne.
L’anno successivo, il 4 marzo 1996, viene approvata una posizione comune relativa all’applicazione armonizzata del termine “rifugiato”.
Già nei primi “osservando”, il Consiglio Europeo guarda alla Politica d’asilo come ad una questione d’interesse comune agli gli Stati membri e si prefigge l’obiettivo di armonizzare le loro politiche in materia d’asilo. Essa sottolinea inoltre come le linee guida fornite debbano essere notificate “ai corpi amministrativi responsabili per il riconoscimento dello status di rifugiato”. Inoltre, si richiede agli stati membri di prendere tali linee-guida “come basi per questioni d’asilo e per le loro posizioni costituzionali” .
Tali linee guida contengono un’importante innovazione: per la prima volta si stabilisce come lo status di rifugiato possa essere concesso sia ad una persona che ad un gruppo di persone esposte a persecuzione (asilo collettivo).
Ma l’armonizzazione avveniva per gradi e necessitava di incontri, discussioni, e negoziati.
Tra i momenti più importanti va sicuramente ricordata la conferenza intergovernativa tenutasi ad Amsterdam il 29 marzo 1996 dalla quale è scaturito il Trattato di Amsterdam, simbolo di un impegno concreto .
Sul piano giuridico, esso modifica alcune disposizioni del Trattato dell’Unione Europea, come pure dei Trattati istitutivi della Comunità Europea. Esso però non si sostituisce ma si aggiunge agli altri trattati.
Il Trattato apporta importanti innovazioni in materia d’asilo: sposta l’asilo dal Terzo al Primo Pilastro, inserisce strumenti di armonizzazione vincolanti per gli altri Stati ed introduce misure di controllo giudiziario da parte della Corte Europea di Giustizia. Tutte le disposizioni concernenti l’asilo sono contenute nel Titolo IV, “Visti, asilo, immigrazione ed altre politiche concernenti la libertà di movimento delle persone ”. Entro cinque anni a partire dall’entrata in vigore del Trattato di Amsterdam (1° maggio 1999), si prevedeva l’armonizzazione dell’assistenza sociale a favore dei richiedenti l’asilo, la protezione temporanea dei rifugiati in caso di afflusso massiccio e una più effettiva politica della “divisione dell’onere” (“burden sharing”) tra gli Stati membri.
Il Trattato di Amsterdam offriva agli Stati contraenti una grossa opportunità: quella di stabilire di comune accordo dei parametri che potevano essere scelti ispirandosi alla migliore pratica d’asilo esistente. Ispirandosi ad essi sarebbe stato senz’altro più facile cooperare. Inoltre, il Trattato di Amsterdam offriva anche l’importante opportunità di stabilire un sistema di divisione della responsabilità che avrebbe potuto eventualmente estendersi anche agli Stati dell’Est Europa candidati ad entrare nell’Unione Europea.
Il Summit di Tampere, Finlandia.
Nell’ottobre del 1999, ad uno speciale Summit a Tampere, si affermò la volontà comune da parte dei paesi Europei di “collaborare in favore della libertà, basata sui diritti umani, le istituzioni democratiche e il rispetto del diritto”. In questo ambito non poteva mancare una riflessione sulle problematiche legate all’asilo, riflessione che venne affidata al Gruppo ad alto livello sull’asilo e l’immigrazione.
Questo gruppo dichiarò sin da principio l’assoluto rispetto per il diritto di chiedere asilo e s’impegnò a lavorare per istituire un Comune Sistema Europeo d’asilo basato sulla completa applicazione della Convenzione di Ginevra, in modo da garantire a ciascuno protezione dalla persecuzione.
Nelle Conclusioni di questo gruppo di studio, si possono individuare gli scopi principali della politica europea d’asilo ed in particolar modo s’intende:
- costruire un sistema comune d’asilo. Vengono sottolineati i cosiddetti “building blocks”, ossia delle “pietre da costruzione” del sistema comune d’asilo, che deve essere costruito appunto sul rispetto dei diritti umani riconosciuti a livello internazionale.
- garantire accesso alla protezione. Nella trasposizione delle disposizioni internazionali nella legislazione nazionale, gli stati membri devono conciliare le misure di controllo della migrazione con i loro obblighi internazionali verso i rifugiati ed i richiedenti asilo.
- promuovere l’integrazione dei rifugiati. A tal proposito, si sottolinea come lo sviluppo di una società tollerante sia un prerequisito per l’integrazione dei rifugiati.
Oltre ad avere stabilito questi scopi principali, il Summit di Tampere ha rappresentato un grosso passo avanti nella politica sull’asilo per due motivi. In primis per l’istituzione del Fondo Europeo Rifugiati, organo con lo scopo di aiutare gli stati a ricevere i richiedenti asilo, facilitarne l’integrazione ed assisterli con il ritorno volontario. Inoltre, vengono adottate per la prima volta delle disposizioni che stabiliscono un sistema di divisione delle responsabilità tra gli Stati in situazioni di afflusso di massa, per esempio in caso di guerra. Diventa così più facile per gli Stati esaminare in maniera più rapida le domande d’asilo e gestire più efficacemente la situazione di emergenza.
Fino qui ho trattato sull’evoluzione storica del diritto d’asilo attraverso le sue tappe fondamentali. Occorre sottolineare, però le due tendenze opposte: da un lato l’intenzione della comunità internazionale di armonizzare le proprie politiche in materia d’asilo dando vita a conferenze ed incontri dove vengono enfatizzati i buoni propositi, dall’altra l’incapacità e la difficoltà di metterli in pratica.
Ne risulta il quadro di una materia per lo più in fieri, in continua evoluzione, sottoposta agli stimoli di una realtà internazionale sempre più complessa.
La tutela del rifugiato: Analisi pratica. Il caso dei rifugiati kosovari in Svizzera.
La Svizzera è uno dei paesi dell’Europa occidentale tra i più toccati dal conflitto nell’allora Provincia del Kosovo. Tra il 1998 e il 1999 si sono riversati in Svizzera circa 60.000 kosovari, i quali il 30 giugno del 1999, sono stati assegnati alla competenza dell’UFR. A causa degli eventi bellici nel loro paese d’origine, la maggioranza ha beneficato dell’ammissione collettiva a titolo provvisorio ordinata dal CF il 7 aprile 1999.
Il numero di kosovari ammesso sul territorio elvetico è considerabile, e dimostra l’attaccamento della Svizzera alla sua tradizione umanitaria d’accoglienza.
Allo stesso modo bisogna menzionare che una delle ragioni principali dell’attrattiva della Svizzera consiste nel fatto che le imprese svizzere hanno reclutato negli anni migliaia di lavoratori immigrati provenienti da tale provincia. Con le loro famiglie, rappresentano oggi una comunità di circa 150.000 persone.
Dopo la fine delle ostilità nella Provincia del Kosovo e l’installazione delle forze di pace sul mandato delle Nazioni Unite, la comunità internazionale proclamò nel luglio del 1999 che il ritorno in Kosovo delle persone sfollate durante la guerra era ormai possibile.
Sulla scia di questa decisione il governo svizzero prende l’11 agosto una decisione secondo la quale i 60.000 kossovari che avevano trovato rifugio in Svizzera non avevano più bisogno di protezione. Il 16 agosto 1999 l’accoglienza collettiva a titolo provvisorio viene sospesa e si decide così di mettere in opera un programma di aiuto al ritorno.
Questo programma fu organizzato sull’esempio del programma che era stato elaborato per il conflitto della Bosnia-Erzegovina.
Gli obiettivi centrali del programma al ritorno all’allora Provincia del Kosovo erano essenzialmente due:
- la promozione e l’organizzazione di un ritorno volontario dei kosovari accolti in Svizzera;
- l’aiuto alla ricostruzione in favore di tutti gli abitanti del Kosovo.
Tali obiettivi sono stati realizzati seppure con grandi difficoltà. Si è cercato inoltre di assicurare un sostegno materiale e finanziario per la reintegrazione delle persone rimpatriate secondo un calendario prestabilito e di mettere in opera dei progetti di formazione in Svizzera per le persone che beneficiavano di tale programma, nonché di garantire un’assistenza strutturale sul posto sotto forma di aiuti umanitari e aiuti allo sviluppo.
L’aiuto finanziario e logistico intendeva quindi facilitare il ritorno in patria, promuovere la reintegrazione sociale e professionale e fornire anche aiuto materiale per la costruzione delle abitazioni.
Bisogna inoltre aggiungere che questo programma si è sviluppato sotto l’egida dell’UFR, della DSC e dell’OIM.
Mentre l’UFR si occupava dello sviluppo del programma in Svizzera, finanziandone l’80%, la DSC, forte del suo mandato relativo agli aiuti umanitari, si occupava di organizzare e distribuire gli aiuti umanitari sul posto, ossia in Kosovo. L’OIM si è invece occupato della organizzazione dei voli a destinazione nell’ex Provincia, dell’accoglienza delle persone e del trasporto dei rimpatriati alle loro città di origine e del versamento degli aiuti finanziari.
Questo progetto deve essere inquadrato però nell’ambito del più ampio servizio di aiuto al ritorno fornito dalla Confederazione Elvetica.
L’aiuto al ritorno.
L’aiuto al ritorno rappresenta una delle principali originalità della recente pratica svizzera nell’ambito della protezione internazionale dei rifugiati.
Esso è espressione dei principi della politica d’asilo svizzera che prevede diversi tipi di collaborazione. Innanzi tutto, essa prevede la partecipazione ad iniziative di lunga durata nell’ambito della cooperazione internazionale. A questo riguardo, vanno sottolineati gli accordi di riammissione e di transito con i paesi limitrofi, ma anche quelli con l’ex Jugoslavia, la Macedonia e lo Sri Lanka.
Oltre a ciò, la Svizzera si impegna anche in opere di immediato aiuto sul posto in situazioni di emergenza, spesso in zone colpite dalla guerra.
Quando l’aiuto sul posto è impossibile perché comporterebbe troppi rischi, la Svizzera accoglie temporaneamente sul proprio territorio gruppi di persone bisognose di protezione, che vengono ammessi in Svizzera con un’ammissione provvisoria; un esempio di tale politica va ricercato nel particolare caso dell’accoglienza dei Kosovari nel 1999.
Parallelamente il CF adotta efficaci misure sul piano della cooperazione internazionale per arginare le cause della fuga da tale Paese.
Quando però la situazione di emergenza cessa e le condizioni nel paese d’origine sono migliorate, le persone accolte in Svizzera non hanno più bisogno di protezione e possono dunque essere rimpatriate.
A questo proposito, nel tentativo di assistere ed aiutare finanziariamente queste persone nei rientri, la Svizzera ha dato vita ad un servizio di aiuto al ritorno, chiamato “swissREPAT”.
Il servizio swissREPAT.
SwissREPAT è un servizio della Confederazione che coadiuva i Cantoni nell’assolvere il delicato compito dell’esecuzione dell’allontanamento. Si tratta di una nuova unità organizzativa decentrata della Confederazione che, in stretta collaborazione con la Polizia Cantonale di Zurigo, la Polizia aeroportuale e la Centrale viaggi della Confederazione del DFAE, svolge fondamentali compiti di coordinamento e di organizzazione direttamente presso l’aeroporto di Zurigo.
Questo servizio è stato già attivato presso l’aeroporto di Zurigo a fine agosto 2001, e si prevede che esso venga messo a disposizione dei maggiori aeroporti nazionali, in particolare di quello di Ginevra-Cointrin.
Esso è in particolare un servizio decentrato della Divisione Rimpatrio dell’UFR, che gestisce il servizio presso l’aeroporto di Zurigo in collaborazione con gli altri organismi menzionati. I compiti principali di swissREPAT riguardano l’organizzazione, il ritorno volontario e l’esecuzione forzata degli allontanamenti.
Secondo l’UFR la maggior parte delle partenze avviene però autonomamente. Tra il 1996 ed il 2000, delle complessive 50.000 persone rinviate attraverso l’aeroporto di Zurigo, soltanto 2000 hanno dovuto essere scortate da forze di polizia sino al loro arrivo nello Stato di destinazione. Se quindi si considera il totale delle partenze di stranieri dall’aeroporto di Zurigo-Kloten dal 1996 al 2000 come pari al 100% , la percentuale delle partenze autonome è pari al 96%, mentre i rinvii sotto scorta fino allo Stato di destinazione sono pari soltanto al 4%.
SwissREPAT quindi fornisce prestazioni in vista dell’esecuzione dell’allontanamento per via aerea di:
- stranieri che non hanno diritto di dimora in Svizzera;
- persone allontanate dalle autorità di asilo;
- persone che partono volontariamente.
SwissREPAT offre servizi riguardanti 3 settori: un servizio di base per la consulenza e prestazioni generali, un servizio partenze per l’assistenza all’aeroporto ed un servizio speciale per il coordinamento dell’esecuzione dei rinvii sotto scorta.
Lo svolgimento centralizzato di compititi da parte di swissREPAT consente di ridurre le spese, di fissare norme comuni e di accrescere la professionalità nell’esecuzione degli allontanamenti, garantendo al contempo un rientro sicuro.
Il servizio di base.
SwissREPAT presta consulenza ai cantoni in tutte le questioni inerenti la partenza per via aerea. Effettua in particolare i servizi di:
- Routing;
- Ticketing;
- Banca dati.
Il servizio di Routing, di cui si occupano gli specialisti della Polizia aeroportuale, riguarda la ricerca delle rotte più vantaggiose e la decisione degli itinerari specifici. Quello di Ticketing riguarda invece la prenotazione dei voli e l’emissione dei biglietti; di ciò si occupa la Centrale viaggi della Confederazione del DFAE.
Il servizio di base gestisce inoltre una banca dati alla quale le autorità cantonali d’esecuzione dei rinvii hanno libero accesso. Tale banca dati appronta la documentazione necessaria alla partenza, come ad esempio informative, moduli e liste di controllo.
Il servizio partenze.
Il servizio partenze di swissREPAT assiste all’aeroporto coloro che partono. I collaboratori di swissREPAT vigilano sul check-in e sullo sdoganamento dei bagagli, scortando se necessario le persone tenute a partire sino al posto di controllo dei passaporti. Tra i compiti del servizio partenze figura anche il versamento del viatico e dell’aiuto individuale al ritorno. Si tratta di un piccolo sostegno finanziario iniziale per evitare le piccole difficoltà economiche di chi rientra in patria.
Queste somme devono però essere proporzionate ai bisogni effettivi delle persone e i collaboratori di swissREPAT tentano di avvicinarsi quanto più possibile ad una somma equa, in modo che il rimpatriato abbia tutto ciò che gli occorre, senza però avere l’impressione di averci guadagnato. Bisogna inoltre accertarsi che queste somme o aiuti materiali non vengano confiscate in patria. Per questo motivo, alcuni collaboratori di swissREPAT sono talora mandati nei Paesi verso i quali è rivolto l’aiuto, in modo che questi possano verificare che gli aiuti vengano effettivamente usati da chi ne ha bisogno. Talora invece si preferisce versare queste somme ratealmente.
Inoltre, le prestazioni di aiuto al ritorno devono non solo permettere al rimpatriato di vivere inizialmente in maniera dignitosa, ma anche di costituire un aiuto alla reintegrazione. A questo fine la Svizzera concede anche gli aiuti speciali diretti a determinati Paesi: si tratta spesso di aiuti volti all’inserimento sociale e professionale, che hanno lo scopo di migliorare la qualità di vita dei rimpatriati fornendo loro delle capacità professionali, spendibili poi nel loro Paese d’origine.
Il servizio speciale.
Il compito principale del servizio speciale è il coordinamento dell’esecuzione dei rinvii sotto scorta. Di fatto esso coordina l’azione degli agenti delle polizie cantonali, contribuendo in tal modo a rendere maggiormente professionali i rinvii sotto scorta effettuati per via aerea.
In questi casi la persona viene scortata dal luogo di soggiorno fino all’aeroporto o, in alcuni casi, sino in patria o in uno stato terzo. Questo servizio prevede anche l’utilizzo di voli speciali, effettuati con un aereo di piccole dimensioni che il cantone competente noleggia presso una compagnia di volo privata.
Bisogna evidenziare che certe categorie di persone sono escluse dall’aiuto ritorno, ed in particolar modo dal programma swissREPAT, ovvero:
- chi ha ricevuto una decisione di non entrata nel merito (ossia possiede una domanda d’asilo abusiva);
- chi ha commesso crimini gravi o delitti ripetuti;
- chi ha commesso degli abusi manifesti nel corso della procedura della domanda d’asilo, per esempio abusando di prestazioni sociali;
- chi ha ormai un termine di partenza scaduto;
- chi gode di una situazione finanziaria sufficiente a sostenere da solo il proprio rimpatrio.
Queste esclusioni nascono dall’esigenza, ancora una volta, di fornire aiuto a chi ne sia meritevole e a chi ne ha veramente bisogno.
Le fasi della realizzazione del programma.
L’inserimento nel programma di aiuto al ritorno avveniva a certe condizioni, e cioè qualora il kosovaro fosse arrivato in Svizzera prima del 1° luglio 1999, fosse già stato registrato in un centro di registrazione, avesse già sostenuto l’audizione, fosse indigente e non avesse commesso delitti. Se queste condizioni venivano soddisfatte la persona veniva inserita nel programma, che si sviluppava in tre fasi successive, e cioè:
- prima fase: ritorno volontario prima del 31 dicembre 1999. Le persone provenienti dal Kosovo arrivate prima del 1°luglio 1999, ottenevano durante la prima fase del programma un aiuto finanziario al ritorno dell’ammontare di 2000 franchi svizzeri per gli adulti e di 1000 franchi svizzeri per i minori di 16 anni. Oltre a ciò ricevevano un aiuto materiale sotto forma di “Shelter kits” per ricostruire l’abitazione danneggiata. A tale scopo la DSC ha predisposto un deposito di materiale nelle vicinanze di Pristina per meglio rifornire, chi aveva fatto ritorno, di utensili, materiale edile, finestre, porte, materassi, stufe ed altre piccole attrezzature. Queste persone beneficiavano però allo stesso modo di un alloggio provvisorio durante il periodo della ricostruzione. Il 20 luglio 1999, da Zurigo, è partito il primo volo speciale con a bordo 93 persone, tutte desiderose di rimpatriare.
- seconda fase: ritorno regolare prima del 31 maggio 2000. Questa seconda fase prevedeva una riduzione degli aiuti. Le persone che ritornavano durante questa fase ricevevano 1000 FRS se adulte, e 500 FRS se minori. Inoltre potevano optare per un aiuto sul posto o per un contributo alle spese di trasporto. Le somme andavano da 1000 FRS per gruppi da uno a tre persone e 1500 FRS per gruppi a partire da quattro persone.
- terza fase: ritorno a partire dal 1° giugno 2000. A partire da questa data, non era più possibile partecipare al programma di aiuto al ritorno. Le persone desiderose di tornare dopo il 31 maggio 2000 potevano beneficiare del normale aiuto al ritorno, conformemente alle disposizioni generali applicabili ai rimpatri di tutte le nazionalità e non avevano diritto ad aiuti materiali sul posto. I richiedenti asilo provenienti dal Kosovo arrivati dopo il 30 giugno 1999 ottenevano lo stesso tipo d’aiuto della terza fase. Qualora la loro domanda d’asilo fosse stata rigettata, questi dovevano lasciare la Svizzera nell’arco di uno o massimo due mesi.
Effetti dell’aiuto al ritorno ed altri tipi di collaborazione.
L’UFR, la comunità elvetica e quella internazionale sono concordi nell’affermare che questo programma di aiuto al ritorno ha avuto effetti molto positivi. Esso ha permesso infatti il ritorno di 32.642 persone, di cui 18.597 durante la prima fase e 14.045 durante la seconda.
Ma l’azione della Svizzera in questa regione non si è limitata solamente al programma di aiuto al ritorno ma ha fornito anche, durante il conflitto, un’assistenza umanitaria sostanziale alle persone rimaste sul posto. Accanto al programma di aiuto al ritorno, la Svizzera ha mandato aventi due iniziative parallele:
- “Cash for Shelter”. Si tratta di un’iniziativa volta all’aiuto materiale dell’Albania, paese che ha dovuto fare fronte durante la guerra l’arrivo di 450.000 rifugiati in provenienza dal Kosovo.
- “Compensation for shelter”. Questo programma è stato messo in atto in Serbia, dove se una famiglia decideva di ospitare un’altra famiglia di rifugiati riceveva sessanta marchi tedeschi al mese.
Queste due iniziative hanno permesso la sopravvivenza di circa 70.000 persone. La Svizzera si è anche impegnata in aiuti materiali alla ricostruzione che hanno permesso la costruzione di 1.500 case e di molte strade, scuole e ponti completamente distrutti dalla guerra. La Svizzera si è inoltre impegnata nello sminamento della regione, nello sviluppo dell’agricoltura e nel ripristino dei sistemi idrici.
Riferimenti:
Dichiarazione adottata e proclamata dall’ Assemblea Generale delle Nazioni Unite il 10 dicembre 1948.
GUNNEL STEMBERG, Non-Expulsion and Non-Refoulment, Uppsala, Iustus Forlag ,1989, 59.
Risoluzione dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite n. 429 (V) del 14 dicembre 1950. Per il testo di questa risoluzione, vedi documenti ufficiali dell’Assemblea Generale quinta sessione, supplemento n. 20[ A/1775], 48.
Erano rappresentati 26 Stati
Essa venne adottata il 28 luglio 1951 e dopo il deposito del sesto strumento di ratifica, divenne effettiva il 22 aprile 1954.
Venne approvata dall’ Assemblea federale svizzera il 14 dicembre 1954, strumento di ratificazione depositato dalla Svizzera il 21 gennaio 1955. Entrata in vigore per la Svizzera il 21 aprile 1955.
Va ricordato che essa non va applicata né a quei rifugiati che sono sotto la protezione delle agenzie delle N.U. diverse dall’Alto Commissariato N.U. per i rifugiati, come ad esempio l’agenzia UNRWA, né a quei rifugiati che hanno uno status equivalente a quello dei cittadini nel paese d’asilo
I capitoli trattano inoltre dei seguenti argomenti : disposizioni generali (capitolo 1), status giuridico (capitolo 2), lavoro ( capitolo 3), previdenza ( capitolo 4), misure amministrative ( capitolo 5), disposizioni esecutorie e transitorie (capitolo 6), disposizioni finali (capitolo 7).
Vedi Capo I ( Disposizioni generali) art 1, sezione A, paragrafo 2.
GUNNEL STEMBERG, Non expulsion and Non-Refoulment, cit., 61.
I capitoli trattano inoltre dei seguenti argomenti : disposizioni generali (capitolo 1), status giuridico (capitolo 2), lavoro ( capitolo 3), previdenza ( capitolo 4), misure amministrative ( capitolo 5), disposizioni esecutorie e transitorie (capitolo 6), disposizioni finali (capitolo 7).
Vedi Capo I ( Disposizioni generali) art 1, sezione A, paragrafo 2.
GUNNEL STEMBERG, Non expulsion and Non-Refoulment, cit., 61.
ONU Documento E/1618 ( E/AC. 32/5), 39.
Stemberg fa l’esempio dei rifugiati africani (dopo la guerra algerina) che non vennero riconosciuti come tali in quanto non ricadevano nel limite temporale fissato dalla Convenzione di Ginevra.
GUNNEL STEMBERG, Non-expulsion and Non-Refoulment, cit., 63
Cfr UNHCR, Handbook, 14; GUNNEL STEMBERG, Non-Expulsion and Non-Refoulment,cit., 65; VOLKER TURK, Non-State agents of Persecution in CHETAIL-GOWLLAND-DEBBAS, Switzerland and the International protection of refugees, L’Aia, Kluwer law International, 2000, 95.
Sul concetto del Non-Refoulment cfr 2.1.2.
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, conclusa a Roma il 4 novembre 1950. Approvata dall’Assemblea Federale il 3 ottobre 1974, entrata in vigore per la Svizzera il 28 novembre 1974.
Gli articoli sopra citati riguardano in particolar modo: l’ art. 6 il diritto ad un processo equo, l’art. 8 il diritto al rispetto della vita privata e familiare, art. 9 la libertà di pensiero, di coscienza e di religione, l’art. 10 la libertà di espressione, l’art. 11 la libertà di riunione ed associazione, l’art. 12 il diritto al matrimonio.
GUNNEL STEMBERG, Non-Expulsion and Non-Refoulment, cit., 82.
L’espulsione può essere descritta come “qualsiasi misura (sia giuridica che amministrativa) tramite la quale viene assicurato l’allontanamento di uno straniero dal territorio dello stato”
GUNNEL STEMBERG, Non-Expulsion and Non-Refoulment, cit., 283.
GUNNEL STEMBERG, Non-Expulsion and Non-Refoulment ,cit ,83-111.
Disposizioni circa il principio del non-refoulment sono inoltre contenute all’articolo 3 della CEDU (Convenzione Europea sui Diritti Umani) e all’articolo 3 della Convenzione delle Nazioni Unite contro la tortura.
Esso venne sottoposto all’ approvazione dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite nel 1966. Con la Risoluzione 2198 (XXI) del 16 dicembre 1966, l’Assemblea generale prese nota del Protocollo,che venne poi firmata dal presidente dell’ Assemblea generale e dal Segretario generale in New York il 31 gennaio 1967. Entra in vigore il 4 ottobre 1967.
UNHCR, Introductory Note in Convention and Protocol relating to the status of the Refugees, Geneva 1996.
Tra gli organi comunitari, il Parlamento Europeo è stato il primo ad occuparsi del problema dell’asilo politico. Nel secondo periodo di mandato elettorale ( 1984-1989), l’organo elettivo incarica il deputato socialista tedesco Vetter di elaborare un rapporto sulle ‘questioni del diritto d’asilo’nella Comunità Europea. Il risultato fu uno studio molto dettagliato, seguito da una risoluzione dove si enunciano le misure che avrebbero dovuto essere contenute nelle successive direttive comunitarie. Tra queste spicca il diritto alla revisione legale delle richieste di asilo respinte.
L’accordo è stato successivamente firmato da tutti gli altri stati membri dell’Unione Europea ad eccezione di Gran Bretagna, Irlanda e Danimarca.
Il primo titolo chiarisce cosa debba intendersi per frontiere interne ed esterne, Paese terzo e domanda d’asilo; il secondo riguarda l’asilo politico, la soppressione dei controlli alla frontiere interne e la circolazione delle persone; il terzo tratta di polizia e sicurezza, il quarto il ‘Sistema d’Informazione Schengen’. Il quinto titolo si occupa del trasporto e della circolazione delle merci, mentre il sesto concerne la protezione dei dati di natura personale.
Dopo la ratifica da parte degli Stati membri, essa entrò in vigore solo sette anni più tardi, il 1 settembre 1997.
DANISH REFUGEE COUNCIL, The Dublin Convention. Study on its implementation in the fifteen member states of the European Union, Copenaghen, Fabrice Liebaut, 2000,Preambolo, 1.
La Svizzera non fa parte della Convenzione di Dublino, in quanto non fa parte dell’Unione Europea.
Vedi in proposito le Risoluzioni del Parlamento europeo del 12.3.1987 e del 15.3. 1990.
DANISH REFUGEE COUNCIL, The Dublin Convention. Study on its implementation in the 15 member states of the European Union, cit., 2
DANISH REFUGEE COUNCIL , The Dublin Convention. Study on its implementation in the 15 member states of the European Union, cit., 55 e dal sito dell’organizzazione danese di aiuto ai rifugiati (Dansk Flygtningehjelp) www.flygtning.dk/publikationer/rapporter/dublin/kap5/index.php visitato il 12 marzo 2003.
Esso definì tre aree di competenza, definite “pilastri”. Il primo pilastro riguardava direttamente la Comunità Europea, il secondo la politica estera e la politica di sicurezza comune (PESC), il terzo la giustizia e gli affari interni. L’Unione europea ebbe facoltà decisionali solo per quanto riguarda il primo pilastro, mentre nel secondo e nel terzo la cooperazione è di tipo intergovernativo.
Con l’irrigidirsi delle misure volte a ridurre l’immigrazione di tipo economico è infatti aumentata, presso coloro ai quali è stato negato l’accesso ad un paese dell’Unione, la tendenza a presentare una domanda d’asilo, anche se infondata, al fine di ottenere un primo permesso di soggiorno. Questo comportava un grave intasamento delle procedure d’esame delle domande nei vari paesi dell’unione
Si definisce ‘terzo’ perché non è né il Paese d’origine del richiedente, né quello dove richiede asilo politico, ma appunto un altro Paese.
DANISH REFUGEE COUNCIL, “Safe Third country” policy in European countries, Copenaghen, Fabrice Liebaut, 1996,2.
DANISH REFUGEE COUNCIL, “Safe Third country” policy in European countries, cit., 5.
Vedi Risoluzione sulle garanzie minime per le procedure di asilo, titolo V (25), (26), ( 27).
GOODWIN-GILL, The Individual Refugee, the 1951 Convention, and the Treaty of Amsterdam in HEI(Graduate Institute of International Studies, Geneva) Switzerland and the International protection of Refugees. La Suisse et la protection internationale des réfugiés, Londra, Kluwer Law International, 2002,195.
Il trattato di Amsterdam è il risultato di una conferenza intergovernativa lanciata il 29 marzo 1996 in occasione del Consiglio Europeo di Torino. Esso è stato adottato ad Amsterdam il 16 e 17 giugno 1997 e successivamente firmato il 2 ottobre 1997 dai ministri degli affari esteri dei quindici stati membri. È entrato in vigore il 1° maggio 1999 ratificato da tutti gli stati membri secondo le loro rispettive norme costituzionali.
GOODWIN-GILL, The Individual Refugee, the 1951 Convention, and the Treaty of Amsterdam in HEI(Graduate Institute of International Studies, Geneva) Switzerland and the International protection of Refugees. La Suisse et la protection internationale des réfugiés, cit., 184
Trattato di Amsterdam, Titolo IV, articolo 63
Gli studi di tale gruppo vennero poi pubblicati nella relazione conclusiva pubblicata dall’ECRE nel novembre del 2001.
ECRE ( European Council on Refugees and Exiles), The Promise of Protection : Progress towards a European Asylum policy since the Tampere summit 1999, cit., 4.
TONI FRISCH, Le Programme d’aide au retour de la Suisse dans la Province du Kosovo in CHETAIL-GOWLLND-DEBBAS, Switzerland and the International Protection of Refugees, Londra Kluwer International Law, 2002, 253.
Mi pare opportuno sottolineare il fatto che Toni Trisch parli di circa 60.000 persone che hanno trovato rifugio in Svizzera, mentre nelle statistiche dell’UFR, SwissREPAT, cit, si legge di 46.000 domande d’asilo. Ciò non dove generare confusione, in quanto ogni domanda d’asilo può contenere la richiesta di più persone.
Nel caso dei Kossovari, spesso veniva stilata un’unica domanda per un nucleo familiare, spesso composto da più di tre membri.
Questo programma si era sviluppato sulla base di una decisione del Consiglio Federale dopo gli accordi di Dayton nel dicembre del 1995. Questo programma, messo allora in atto per la prima volta, permise il rimpatrio di 12.000 persone.
TONI FRISCH, Le Programme d’aide au retour de la Suisse dans la Province du Kosovo in CHETAIL-GOWLLND-DEBBAS, Switzerland and the International Protection of Refugees ,cit., 254.
Direzione dello Sviluppo e della Cooperazione.
Organizzazione Internazionale per le Migrazioni.
Per lo studio di questo caso cfr. 4.3.
UFR, SwissREPAT. Sostegno federale al ritorno, cit.,, 3.
UFR, Attività principale di swissREPAT, Berna, 2002,2.
UFR, SwissREPAT. Sostegno federale al ritorno,cit., 4.
COMMISSIONE FEDERALE PER I RIFUGIATI, Decision de renvoi et acceptation,, cit.,, 27.
UFR, Attività principale di swissREPAT, cit., 2.
CHRISTIAN MEHR, Asilo in Svizzera. Una panoramica sul settore dell’asilo e dei rifugiati, cit., 29.
TONI FRISCH, Le Programme d’aide au retour de la Suisse dans la Province du Kosovo in CHETAIL-GOWLLND-DEBBAS, Switzerland and the International Protection of Refugees, cit., 256.
TONI FRISCH, Le Programme d’aide au retour de la Suisse dans la Province du Kosovo in CHETAIL-GOWLLND-DEBBAS, Switzerland and the International Protection of Refugees, cit., 257
CHRISTIAN MEHR, Asilo in Svizzera. Una panoramica sul settore dell’asilo e dei rifugiati, cit., 32.
Commenti recenti